Quand une agence créée pour protéger les consommateurs finit par servir les intérêts des entreprises qu’elle est censée contrôler, quelque chose ne tourne plus rond. Ce n’est pas une conspiration, pas un scandale soudain. C’est un processus lent, subtil, et pourtant très réel : la captation réglementaire.
Comment une agence devient-elle captive ?
La captation réglementaire, c’est quand les régulateurs - ceux qui doivent veiller à la sécurité des aliments, à la stabilité financière ou à la qualité de l’air - commencent à penser comme les entreprises qu’ils sont censés surveiller. Ce n’est pas toujours par corruption directe. Souvent, c’est plus insidieux. Des cadres quittent l’agence pour rejoindre une entreprise du secteur qu’ils venaient de réguler. En un an, 53 % des hauts fonctionnaires du Département de la Défense américain ont pris un emploi dans l’industrie de la défense après leur départ, selon Public Citizen. C’est ce qu’on appelle la « révolution des portes ». Ce n’est pas un hasard. C’est un système. Parfois, c’est l’inverse : des experts de l’industrie viennent travailler dans l’agence. Ils apportent leur savoir technique - et avec lui, leur vision du monde. Les régulateurs, souvent dépassés par la complexité des technologies (comme la blockchain ou les algorithmes de trading), finissent par dépendre des données fournies par les entreprises. Ceux qui connaissent le mieux le système sont ceux qui en bénéficient. Et donc, ils contrôlent la conversation.Des exemples concrets, pas des théories
Prenons l’exemple de la Commission interétatique du commerce (ICC), créée en 1887 pour protéger les agriculteurs contre les abus des chemins de fer. Dix ans plus tard, elle augmentait les tarifs… sur demande des compagnies ferroviaires. Elle n’était plus un garde-fou. Elle était devenue un partenaire. Dans le secteur financier, la Securities and Exchange Commission (SEC) a échoué à empêcher la crise de 2008. Un rapport de 2011 a révélé que 87 % des cadres de la SEC avaient des liens personnels ou professionnels avec les grandes banques qu’ils devaient surveiller. Résultat : des milliards de dollars de produits financiers risqués n’ont jamais été vérifiés. Les consommateurs ont payé le prix fort. Les banques, elles, ont été sauvées. Au Royaume-Uni, l’administration fiscale (HMRC) a négocié des accords secrets avec 1 842 multinationales entre 2012 et 2019. Chaque accord a permis à ces entreprises de payer bien moins d’impôts que ce que la loi prévoit - tout en continuant à afficher un taux d’imposition officiel de 19 %. Le public n’a rien su. Les contribuables ont payé la différence. Et puis il y a le sucre. Aux États-Unis, les producteurs de sucre bénéficient d’un système de quotas et de tarifs douaniers qui font payer aux consommateurs trois fois le prix mondial. Chaque foyer paie environ 33 $ par an en plus. Ça semble peu. Mais multiplié par 130 millions de foyers, ça fait 3,9 milliards de dollars par an. Et ces 3,9 milliards, ils vont à seulement 4 318 producteurs. C’est la formule parfaite de la captation : des gains énormes pour un petit nombre, des coûts minimes pour chacun, mais énormes en totalité. Personne ne se révolte. Personne ne vote pour changer ça.Pourquoi ça continue ? La théorie des intérêts concentrés
Les économistes appellent ça la « théorie du choix public ». Ce n’est pas une question de malveillance. C’est une question de motivation. Les entreprises qui gagnent des milliards grâce à une réglementation favorable vont dépenser des millions pour la préserver. Elles ont des équipes entières de lobbyistes, des avocats, des consultants. Elles organisent des voyages, des dîners, des offres d’emploi futures. Les consommateurs, eux ? Ils ne sont pas organisés. Un consommateur lambda ne va pas passer des heures à lire un projet de réglementation sur les pesticides. Il ne va pas faire pression sur son député. Il ne va pas faire de dons à un groupe de défense des droits des consommateurs. Et pourtant, c’est lui qui paie la note. La différence est abyssale : les groupes industriels dépensent 17,3 fois plus par personne en lobbying que les groupes de consommateurs dans les pays de l’OCDE. Et aux États-Unis, les entreprises donnent 22,4 fois plus d’argent en contributions politiques que les organisations de défense des consommateurs. Qui a le plus de poids ? Qui décide ?
Les mécanismes invisibles
Il y a trois leviers principaux qui rendent les agences vulnérables :- La complexité technique : Les régulateurs ne peuvent pas tout comprendre. Ils doivent faire confiance aux experts du secteur. Et ces experts, c’est souvent les mêmes personnes qu’ils ont déjà croisées.
- L’isolement institutionnel : Beaucoup d’agences fonctionnent en vase clos. Elles ne sont pas assez contrôlées par le Congrès, le Sénat ou les médias. Une étude montre que les agences avec moins de 30 % de surveillance parlementaire sont 4,2 fois plus susceptibles d’être captées.
- La mobilisation inégale : Les entreprises agissent en groupe. Les citoyens, non. Un seul producteur de sucre peut faire pression. Mais 130 millions de consommateurs ? Ils ne se mobilisent pas.
Et les réformes ? Elles marchent… parfois
Il existe des solutions. Mais elles sont souvent bloquées. Les États-Unis ont adopté la loi sur l’éthique au gouvernement en 1978, qui impose un « délai de refroidissement » avant qu’un ancien fonctionnaire ne puisse rejoindre une entreprise régulée. Mais 41 % des violations ne sont jamais sanctionnées. L’Union européenne a créé un registre de lobbying en 2011. Seulement 32 % des grandes entreprises y participent vraiment. Au Canada, un programme de formation pour les régulateurs a réduit la durée des réunions avec l’industrie de 27 %, et augmenté les consultations avec les citoyens de 43 %. Un bon début. Mais la plus grande réussite vient de la Nouvelle-Zélande. Entre 2016 et 2022, ils ont mis en place un processus indépendant pour évaluer chaque nouvelle réglementation. Résultat : les régulations favorables à l’industrie sont passées de 68 % à 31 %. C’est un changement structurel. Pas une simple mesure de surface.
Le futur est plus risqué
Aujourd’hui, les industries les plus puissantes - finance, énergie, pharmaceutique - sont aussi les plus complexes. La régulation de la cryptomonnaie exige de comprendre 1 842 protocoles techniques différents. Les régulateurs ne peuvent pas tout apprendre. Et les entreprises le savent. Elles utilisent l’IA pour générer 17 000 commentaires personnalisés par heure sur les projets de loi. Elles inondent les consultations publiques avec des textes écrits par des algorithmes. C’est du lobbying automatisé. Et ça marche. Le Forum économique mondial classe la captation réglementaire comme le 7e risque le plus grave pour la gouvernance mondiale à long terme. Et la probabilité qu’elle empire dans les dix prochaines années est de 68 %. Mais il y a de l’espoir. En France, la Convention Citoyenne pour le Climat a réduit l’influence du secteur énergétique sur les politiques climatiques de 52 %. Comment ? En donnant la parole à des citoyens tirés au sort, pas aux lobbyistes. En les formant. En les écoutant. En les protégeant.Que peut-on faire ?
Vous ne pouvez pas changer le système seul. Mais vous pouvez exiger plus de transparence.- Exigez que les réunions entre régulateurs et entreprises soient publiques.
- Appuyez les organisations qui surveillent les agences de régulation.
- Votez pour des candidats qui promettent de briser la révolution des portes.
- Ne laissez pas passer les scandales comme « c’est normal ».
Qu’est-ce que la captation réglementaire exactement ?
La captation réglementaire se produit lorsque les agences chargées de protéger le public finissent par agir dans l’intérêt des industries qu’elles sont censées réguler. Ce n’est pas toujours de la corruption. Cela peut être dû à des liens personnels, à la dépendance à l’expertise industrielle, ou à un déséquilibre de pouvoir entre les entreprises bien organisées et le public dispersé.
Pourquoi les régulateurs ne font-ils pas leur travail ?
Ils sont souvent dépassés par la complexité technique, isolés des mécanismes démocratiques, et influencés par des liens professionnels avec les entreprises. Les régulateurs qui veulent être rigoureux risquent de perdre leur financement, leur réputation, ou leur prochain emploi. Les entreprises, elles, ont des ressources illimitées pour les influencer.
La révolution des portes est-elle légale ?
Oui, dans la plupart des pays. Les lois imposent un délai de refroidissement, mais les exceptions sont nombreuses et les sanctions rares. Aux États-Unis, 92 % des anciens commissaires de la SEC ont accepté un emploi dans une entreprise régulée dans les 18 mois suivant leur départ. C’est légal - mais pas éthique.
Quels secteurs sont les plus touchés ?
Selon la Banque mondiale, le secteur financier est le plus capté (67 % des pays), suivi par l’énergie (58 %) et la pharmacie (52 %). Ces secteurs ont des intérêts très concentrés, des profits élevés, et des régulations techniques complexes - un terrain idéal pour la captation.
Les citoyens peuvent-ils lutter contre la captation ?
Oui. Des initiatives comme la Convention Citoyenne pour le Climat en France ont réduit l’influence des lobbys de 52 %. En donnant la parole à des citoyens tirés au sort, formés et protégés, on peut contrebalancer le pouvoir des entreprises. La transparence, la participation citoyenne et la pression médiatique sont les armes les plus efficaces.
Nathalie Silva-Sosa
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